临政复决字〔2025〕177号

申请人：XXX，X，XX族，XX年X月XX日出生，公民身份证号：XXXXXX，住所：XXXXXX。

被申请人：临朐县市场监督管理局，法定代表人：王士芹。

申请人对被申请人所作举报不予立案（举报临朐同禾食品有限公司）不服提出的行政复议申请，本机关于2025年9月11日依法予以受理。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的举报不予立案决定，并责令被申请人重新办理举报事项。

申请人称：申请人于2025年8月向被申请人邮寄了一封关于被投诉举报人的投诉举报信，现被申请人作出不予立案行政行为，申请人不服，遂复议。（一）程序方面：被申请人未履行法定职责、违反法定程序。行政机关应当依法行政，以证据证明其行政行为认定的事实，以法律为依据作出行政行为，是对行政机关的基本要求。因此，行政机关应当“先取证，后裁决”。申请人认为，行政机关应当遵守正当程序原则，而程序正义属于实体正义的前提，这属于不争的事实。《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十一条、第二十三条属于对于市场监管部门在作出立案和不予立案行政行为之前的调取证据的法定程序。具体到本案中，被申请人应当全面收集证据，以确保行政行为实体的公正性。而没有证据就没有法律程序。行政程序的启动、伸展和终结都需要证据的作用。但被申请人在作出不予立案行政行为之前并未向申请人调取开箱视频，违反法定程序，而由于被申请人程序上的合法性问题，那么被申请人实体不予立案的行政行为合法性存疑，继而不能认可被申请人实体行政行为的合法性。且被申请人不能说明未向申请人调取开箱视频的合理理由，其行政行为合法性不应得到认可。被申请人作出的行政行为缺乏事实依据，违反了“以事实为基础，以法律为准绳”原则。

（二）实体方面：被申请人作出不予立案行政行为属于认定事实错误、证据不足。申请人认为，首先在处理举报案件时，行政机关作出不予立案的决定如果是基于违法行为不存在的判断，则违法行为不存在需要有初步证据证明，且该初步证据的证明力应当明显高于举报人提供的初步线索。行政机关在立案审查阶段如果仅判明被举报的违法事项处于真伪不明的状态，则应当进行立案调查。也就是说，在案件初查阶段未能排除违法事实的存在，则应当进入立案调查阶段，而不是在仅判明案件真伪不明的状态下武断的作出不予立案的决定。其次，在举报材料初步反映涉案产品问题时，虽不要求被投诉举报人必须做出某种行为以排除违法事实，但至少需要提供合理的解释说明及相关证据以排除举报所反映的情况。同时，行政机关作出行政行为必须有明确的事实依据和法律依据。且行政案件仅需申请人提出，由被申请人负责解答。申请人认为，本案争议焦点在于1.涉案产品是否属于特别强调，有价值、有特性。2.被申请人所作的行政行为是否有明确的事实依据和法律依据。申请人认为，GB7718第 4.1.4.1条的强调是指特别着重或者着重提出，一般意义上，通过名称、文字说明、图片等等等等，同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式的表现，均可理解为对某事物的强调。而有价值、有特性的配料是指对人体有较高的营养作用，配料本身不同于一般配料的特殊配料，且该配料的市场价格或营养成分高于其他配料。涉案产品多次以不同形式在不同地方提到了扣肉。同时根据行政案件举证责任倒置原则，被申请人应当拿出事实依据和法律依据举证证明涉案产品不属于GB7718第4.1.4.1条所规定的强调。并且猪五花肉也并不会比其他配料的市场价格以及营养成分更高。

被申请人称：一、案件基本情况。被申请人于2025年8月16日收到申请人关于临朐同禾食品有限公司的投诉举报信，称其购买的被投诉举报人临朐同禾食品有限公司生产的梅菜扣肉（被投诉举报产品），该产品多次以图片形式宣传了肉又以文字形式着重标注了肉，未按规定标注猪五花肉的含量。

二、被申请人对该投诉举报的事实认定清楚。2025年8月22日，被申请人对临朐同禾食品有限公司法定代表人进行了询问调查，制作了询问笔录。经核查，被投诉举报产品是被投诉举报人生产的，在被投诉举报产品标签印刷有“肉”图片、“梅菜扣肉”字样、“产品名称：梅菜扣肉（酱卤肉制品）配料：猪五花肉”字样。

三、被申请人对该投诉举报处理的办案程序合法。2025年8月16日被申请人收到申请人的投诉举报函，2025年8月20日使用05366709650告知申请人就投诉内容表示受理。对于申请人的投诉内容，被申请人组织投诉人和被投诉人进行调解，经调解，被投诉人明确拒绝调解。2025年8月 29日通过中国邮政EMS（编号：1182909855570）将《投诉终止调解决定书》（市场监管〔2025〕第SC-238号）邮寄至申请人，邮件投递信息显示2025年8月30日已代收〔朋友、营业厅〕。对于申请人的举报内容，经工作人员核查，分管领导审批后，做出不予立案决定，2025年8月29日将《举报不予立案告知书》（市场监管〔2025〕第SC-238号）通过中国邮政EMS（编号：1182909855570）邮寄至申请人，邮件投递信息显示2025年8月30日已妥收〔朋友、营业厅〕。

四、被申请人对该投诉举报适用的法律正确。根据国家食品安全风险评估中心官方网站中关于“特别强调”“有价值、有特性”的判断条件，被投诉举报产品标签印刷“肉”图片、标注“配料：猪五花肉”字样均不符合“特别强调”（即通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料或成分）的条件；被投诉举报产品标签以图片宣传的“肉”和配料项中标注的猪五花肉不属“有价值、有特性”（即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料）的配料。被投诉举报产品标签印刷的“梅菜扣肉”字样和“产品名称：梅菜扣肉（酱卤肉制品）”均为产品名称，适用于《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）“四十、关于不要求定量标示配料或成分的情形只在食品名称中出于反映食品真实属性需要，提及某种配料或成分而未在标签上特别强调时，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。只强调食品的口味时也不需要定量标示”之规定。综上，被投诉举报产品无需标注猪五花肉的含量。

五、申请人的行政复议请求与事实不符。被申请人对申请人投诉举报举报处理过程中事实认定清楚、办案程序合法、适用的法律正确。

综上所述：被申请人认为被申请人关于申请人的投诉举报处理并无不当，请求复议机关依法维持。

经审理查明：申请人因购买的“梅菜扣肉”通过邮寄方式向被申请人投诉举报，被申请人于2025年8月16日收到该投诉举报。8月22日，被申请人对临朐同禾食品有限公司法定代表人进行了询问调查，制作了询问笔录。8月25日，被申请人决定不予立案，作出市场监管〔2025〕第SC-238号举报不予立案告知书。因被投诉人临朐同禾食品有限公司明确拒绝调解，被申请人于8月25日决定终止本次投诉的调解，并作出市场监管〔2025〕第SC-238号投诉终止调解决定书。被申请人于8月29日通过邮政快递向申请人邮寄上述举报不予立案告知书和投诉终止调解决定书，申请人于8月30日签收。

另经查明，临朐同禾食品有限公司统一社会信用代码：913707243105630522，经营范围：肉制品及副产品加工、销售。住所：临朐县沂山风景区管理委员会郭家砚峪村。

以上事实有询问笔录、市场监管〔2025〕第SC-238号举报不予立案告知书、市场监管〔2025〕第SC-238号投诉终止调解决定书、EMS物流查询等证据证明。

本机关认为：本案的争议焦点为被申请人对申请人的举报不予立案是否符合相关规定。根据《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4 配料的定量标示4.1.4.1规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。4.1.4.3 食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）四十、关于不要求定量标示配料或成分的情形  只在食品名称中出于反映食品真实属性需要，提及某种配料或成分而未在标签上特别强调时，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。只强调食品的口味时也不需要定量标示。根据国家食品安全风险评估中心官方网站关于食品安全国家标准常见问题解答（三）定量标示相关问题1.如何判断“特别强调”“有价值、有特性”？答：当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分时，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：（1）“特别强调”，即通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料或成分；（2）“有价值、有特性”，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值、有特性”中一点就应当进行定量标示。

本案中，涉案被举报产品标签虽印刷有“肉”图片、“梅菜扣肉”字样、“产品名称：梅菜扣肉（酱卤肉制品）” “配料：猪五花肉”等字样，但不符合上述“特别强调”“有价值、有特性”认定，且“梅菜扣肉”“梅菜扣肉（酱卤肉制品）”均属于食品名称，故无需在产品标签标注猪五花肉的含量，被申请人作出举报不予立案决定认定事实清楚，适用法律依据正确。

本机关另认为，被申请人8月16日收到该举报，8月25日决定不予立案，并作出市场监管〔2025〕第SC-238号举报不予立案告知书，于8月29日向申请人邮寄上述举报不予立案告知书，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款之规定，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人作出的举报不予立案决定。

申请人如不服本决定，可自收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。